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疫情信息公开中相关舆情焦点问题法律解析

发布日期:2020-02-15 02:07   来源:未知   阅读:

  新冠肺炎抗击战,无疑是继17年前“非典”疫情之后又一场全国人民面临的重大突发公共卫生事件。疫情发展中,突发公共卫生事件的“信息公开”制度,再次被提升至重要讨论层面。疫情信息公布权、疫情信息报告制度、信息公开中行政部门依法履职等一系列涉法问题成为舆情关注焦点。本文在梳理有关媒体报刊、专家学者和社会法律人士相关文章基础上,结合现行有效法律依据,对相关问题进行阐述。

  此次新冠肺炎与当年“非典”疫情类似,均属于传染病引起的突发公共卫生事件,既符合传染病防治相关法律规制的范畴,又符合突发事件相关法律规制的范畴,因此涉及的法律依据也对应这两类,主要包括:《传染病防治法》(2013年修订)及其实施办法、《突发事件应对法》(2007年)、《突发公共卫生事件应急条例》(2011年修订,以下简称《条例》)以及原卫生部印发的规范性文件《卫生部法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息发布方案》(卫办发[2006]79号 ,以下简称《方案》)等。选择不同法律适用,信息公布主体截然不同,具体法律分析如下:

  1、《传染病防治法》(2013年修订)第三十八条规定,“国务院卫生行政部门定期公布全国传染病疫情信息。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门定期公布本行政区域的传染病疫情信息。传染病暴发、流行时,国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息,并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。公布传染病疫情信息应当及时、准确”。

  该条款包含三层涵义:一是主体特定原则。公布权的原始权力主体仅设定为国家卫生行政部门和省级卫生行政部门,地方政府无论层级高低都不具有相关信息的公布权。传染病疫情信息具有非常强的专业性,而制作、产生的主体主要基于卫生行政部门,因此将之限定为信息公布主体。二是权力上收原则。公布主体限定在省级以上这个层级,省级以下无论是政府还是卫生行政主管部门都无此权,这是基于传染病的信息公开涉及众多宏观利益影响的立法考量,比如涉及巨大公共利益、社会影响等诸多因素,对中国乃至世界都会产生巨大影响。因此,立法中没有采取“谁产生,谁公开”的一般原则,而将该种信息的公开主体设定的比较高。三是授权原则。授权指行政主体依法把行政职权的一部分或全部授给另一个行政主体或组织的法律行为。这里是指在传染病暴发、流行时,本应由中央卫生部门对疫情进行公布的,出于及时有效公布疫情进行防控的目的,授权给省级地方卫生行政主管部门在本行政区内进行公布的法律行为。

  2、《条例》(2011年修订)第二十五条“国家建立突发事件的信息发布制度。国务院卫生行政主管部门负责向社会发布突发事件的信息。必要时,可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会发布本行政区域内突发事件的信息。信息发布应当及时、准确、全面”,该规定内涵与《传染病防治法》一致。

  3、《方案》( 原卫办发[2006]79号)“一、各省、自治区、直辖市卫生行政部门应按照《传染病防治法》第 三十八条第二款的规定,定期发布本行政区域的传染病疫情信息。按照《传染病防治法》第 三十八条第三款和《突发公共卫生事件应急条例》第 二十五条第二款的规定,从本方案公布之日起,卫生部授权各省、自治区、直辖市卫生行政部门在本行政区域内发生传染病暴发、流行以及发生其他突发公共卫生事件时,及时、准确地发布辖区内的法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息。”

  该《方案》属于国家卫生行政主管部门的规范性文件,就信息公布主体范围的规定与上述两个法律依据相同,只是在“授权”程序操作上对上述法律文件作出细化。目前执法实践中的“授权方式”有两种, 一种是“一案一授权”,一种是“一栏子授权”。该《方案》即为原卫生部通过“一栏子授权”授权的方式,将疫情信息公布权授权给省级卫生行政部门。即在符合法定情形发生的情况下,国务院卫生行政主管部门无需再单独履行个案授权程序,省级卫生行政部门可以直接发布疫情信息。

  《突发事件应对法》(2007年)第四十三条规定“可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时,县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序,发布相应级别的警报,决定并宣布有关地区进入预警期,同时……通报”;第四十四条第一款第(四)项 “发布三级、四级警报,宣布进入预警期后,县级以上地方各级人民政府应当根据即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害,采取下列措施:……(四)定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果,并对相关信息的报道工作进行管理;……”;第四十五条 “发布一级、二级警报,宣布进入预警期后,县级以上地方各级人民政府除采取本法第四十四条规定的措施外,还应当…….”。

  综合上述三个条款,当突发公共卫生事件即将发生或可能性增大时,县级以上地方各级政府应当依法发布相关级别警报、决定并宣布有关地区进入预警区,当警报发布达到三级、四级以上并宣布进入预警期后,该地方政府不仅有权而且有义务“定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果,并对相关信息的报道工作进行管理”,此时即具有信息公布权。

  根据《传染病防治法》(2013年修订)第七条第一款“各级疾病预防控制机构承担传染病监测、预测、流行病学调查、疫情报告以及其他预防、控制工作”;第十八条第(二)项“各级疾病预防控制机构在传染病预防控制中履行下列职责:……(二)收集、分析和报告传染病监测信息,预测传染病的发生、流行趋势”;第三十条“疾病预防控制机构、医疗机构和采供血机构及其执行职务的人员发现本法规定的传染病疫情或者发现其他传染病暴发、流行以及突发原因不明的传染病时,应当遵循疫情报告属地管理原则,按照国务院规定的或者国务院卫生行政部门规定的内容、程序、方式和时限报告。军队医疗机构向社会公众提供医疗服务,发现前款规定的传染病疫情时,应当按照国务院卫生行政部门的规定报告”;第三十三条第一款“疾病预防控制机构……接到甲类、乙类传染病疫情报告或者发现传染病暴发、流行时,应当立即报告当地卫生行政部门,由当地卫生行政部门立即报告当地人民政府,同时报告上级卫生行政部门和国务院卫生行政部门”之规定,医疗机构和采供血机构及其执行职务的人员负有依照法定程序履行报告的义务。

  根据《突发事件应对法》(2007年)第三十九条“地方各级人民政府应当按照国家有关规定向上级人民政府报送突发事件信息。县级以上人民政府有关主管部门应当向本级人民政府相关部门通报突发事件信息。专业机构、监测网点和信息报告员应当及时向所在地人民政府及其有关主管部门报告突发事件信息”;第四十三条“可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时,县级以上地方各级人民政府应当……发布相应级别的警报,……同时向上一级人民政府报告,必要时可以越级上报……”之规定,地方各级政府都对突发事件都负有向上级报告信息的义务;当可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时,县级以上地方政府依法发布警报的同时向上一级政府报告,必要时还可以越级上报。

  主要规定在《突发公共卫生事件应急条例》(2011年修订)中,具体制度如下:

  第十九条 “……有下列情形之一的,省、自治区、直辖市人民政府应当在接到报告1小时内,向国务院卫生行政主管部门报告:(一)发生或者可能发生传染病暴发、流行的;…..”

  第二十条“突发事件监测机构、医疗卫生机构和有关单位发现有本条例第十九条规定情形之一的,应当在2小时内向所在地县级人民政府卫生行政主管部门报告;接到报告的卫生行政主管部门应当在2小时内向本级人民政府报告,并同时向上级人民政府卫生行政主管部门和国务院卫生行政主管部门报告。县级人民政府应当在接到报告后2小时内向设区的市级人民政府或者上一级人民政府报告;设区的市级人民政府应当在接到报告后2小时内向省、自治区、直辖市人民政府报告”之规定,发生突发公共卫生事件,如此次传染病疫情的,省级政府要在接到报告1小时内即向国务院卫生行政主管部门报告。

  第二十一条“任何单位和个人对突发事件,不得隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报”,第五十一条“在突发事件应急处理工作中……未依照本条例的规定履行报告职责,隐瞒、缓报或者谎报,……对有关责任人员依法给予行政处分或者纪律处分;触犯《中华人民共和国治安管理处罚法》,构成违反治安管理行为的,由公安机关依法予以处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任”。

  第二十二条“接到报告的地方人民政府、卫生行政主管部门依照本条例规定报告的同时,应当立即组织力量对报告事项调查核实、确证,采取必要的控制措施,并及时报告调查情况。”

  《传染病防治法》规定,传染病暴发、流行时省级卫生行政主管部门经授权后方能公布疫情信息。而《突发事件应对法》则要求地方各级政府在可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时,就依法发出警报,决定并宣布有关地区进入预警期、采取相应措施,两部法律并不矛盾。这是地方政府及省级卫生行政主管部门依据相关法律履行不同职权的行为,二者并不存在本质冲突。

  现行法律将传染病疫情信息公布主体设置过高,加上前期上报程序冗长和低效,容易导致疫情信息公布迟滞。立法对此应作回应,降低公布主体的门槛,比如对《传染病防治法》中规定的甲类和采取甲类传染病预防控制措施的乙类传染病,可由市级卫生行政部门直接向社会公开疫情信息,同时报告上级卫生行政部门和国务院卫生行政部门,缩短疫情信息披露流程。

  实践中,《传染病防治法》、《突发事件应对法》、《突发公共卫生安全条例》几部相关法律存在适用混乱、执行不力、衔接不畅的问题。比如《传染病防治法》与《突发事件应对法》同为全国人大常委会通过的法律,位阶相同,虽然实施时间有先后但都现行有效,就传染病引发的突发公共卫生事件应具体适用哪部法律?或是在疫情哪个阶段、哪些环节分别适用哪部法律?另外,《突发事件应对法》属国家法律,《突发公共卫生事件应急条例》是国务院行政法规,前者位阶高于后者;但前者是2007年制定出台,相较于2011年修订的后者,属于旧法。那么实践中是适用高位旧法,还是适用低位新法?这些细微之处,都需要我们在下一进的立法、执法工作中加以考虑。

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